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上海自贸区六年实践,贡献了大批可复制经验

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发表于 2019-8-19 09:10:52 | 显示全部楼层 |阅读模式

上海自贸区政策研究局首任局长张湧:上海自贸区六年实践,贡献了大批可复制经验




张湧,上海自贸区政策研究局首任局长

张湧,上海自贸区政策研究局首任局长

张湧,上海自贸区政策研究局首任局长。

1993年,他以浙江省高考文科第一名成绩考入复旦大学国际金融系,完成学业后却选择了投身基层公务员岗位。十三年公务员生涯中,他历任浙江省台州市发改委副主任、浙江省人民政府研究室经济处主持工作副处长、浦东新区区委研究室副主任、浦东金融局副局长,并在39岁时成为上海自贸试验区管委会首任政策研究局局长。在上海的工作中,张湧一直从事政策研究工作,全程参与并见证了上海自贸区从构想到成型、最终落地。


封面新闻记者 王国平 赵雅儒 柴枫桔

今年9月29日,中国(上海)自由贸易试验区(下称“上海自贸区”)将迎来自己的六周岁生日。

六年里,上海自贸区从28.78平方公里、涵盖四个保税区,发展到120.72平方公里、涵盖七个区域。2019年8月6日,中国(上海)自由贸易试验区临港新片区宣布设立,这里又被赋予了“对标国际公认竞争力最强自贸区”的新使命。

六年来,这颗为深化改革、扩大开放而生的“火种”撒向广袤的神州大地,中国自贸区渐成“雁阵”。从上海开始,北及辽宁、南至海南,相距数千公里的距离,也不能阻挡深化改革、扩大开放的决心。

这是2009年时,张湧无法想象的情形。那一年,他作为上海市浦东新区区委研究室副主任,正在参与自贸试验区课题研究,那时的他不曾想过,有朝一日上海自贸区会变成现实,并迅速向全国复制推广,成为中国深化改革开放最重要的试验田之一。

梦想指引

海归博士的选择 当上基层公务员

“宁要浦西一张床,不要浦东一间房”,当年的浦东,在上海人眼里就是荒郊野外,谁也想不到,这片土地会成为中国的金融中心。

要盘点上海自贸区的前世今生,最早要追溯至1990年。1990年4月18日,中共中央、国务院宣布要加快上海浦东地区开发,在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。

“宁要浦西一张床,不要浦东一间房”,当年的浦东,在上海人眼里就是荒郊野外,而从那一天开始,这片土地悄然开始了从农田到中国金融中心的蜕变。

当年,绝大部分中国人可能都不明白“经济技术开发区”意味着什么,更无法想象此后三十年间,这里会发生怎样翻天覆地的变化。那时,还在念高一张湧却默默记下了这件事。一方面,他觉得这可能会成为考试内容。另一方面,冥冥之中他总有预感,自己的未来或许有会跟这件大事关联在一起。

1992年邓小平南巡讲话,将这一份预感变成了指引。

这是浦东新城区远眺

这是浦东新城区远眺

这是浦东新城区远眺(2005年3月5日摄)。新华社发

“南巡讲话,坚定了我将来一定要投身国家经济建设事业中去的决心。”张湧说,1993年高考时,他坚定地将复旦大学国际金融系作为了自己的第一选择。最终,张湧以当年浙江省高考文科状元的身份圆梦。

在复旦大学,他一口气读到了经济学博士并完成博士后研究,还在2001年前往耶鲁大学进行了为期一年的学术交流。

2002年8月,张湧博士毕业,此时的他面临三个就业选择,留校任教、去金融机构任职,或是去台州市发改委做副主任。

“说实话,这也是机缘巧合。”张湧说,在他临近毕业时,浙江省委组织部决定在国内名校招收一批博士、硕士在政府任职,重点放在了浙江籍学生。张湧进入了名单,之后被邀请前往浙江省台州市担任发改委副主任。

名校博士,又有海外交流背景,在不少外人看来,张湧去这个岗位有点“亏”。当时的台州市还不是如今这个名声在外、拥有53家上市公司的地级市,而是名不见经传,常常被人和泰州市混淆。

但张湧没有太多犹豫,选择去了台州。“我过去一直是在大城市,海外经历也很多,唯独对中国基层不了解。而中国基层的运作、治理模式是整个国家的重要基石。你不了解基层,就没办法理解中国经济。”张湧说。

从此,张湧开始了自己13年的公务员生涯。

圆梦浦东

制定新浦东战略 自贸区雏形初现

浦东的扩大,不仅仅意味着地理区位的变化,它还需要改革内容的升华去赋予其更多内涵。

2007年,因为家庭原因,张湧调往了浦东新区任职。这一年,距离浦东开发已经过去了17年,浦东从一个刚出生的婴儿成长为青年。站上浦东新区土地的那一刻,张湧不由自主地想起了17年前的自己,“梦想真的实现了。”

“我觉得对我来说,最幸运的事情就是到了浦东,经历了浦东从青年到壮年转型过程当中的一系列大事情。”张湧说,这其中,最重要的莫过于上海自贸区的诞生。

2008年金融危机之后,国家要求上海要更好地体现浦东的作用,要以创新驱动转型发展。因此,当时上海做出了一个重要的决定——扩大浦东。

上海将原先的南汇区整体并入浦东,浦东的面积从1990年时候的570平方公里扩大了一倍多,变成了1210平方公里。但浦东扩大不仅仅意味着地理区位的变化,它还需要改革内容的升华去赋予其更多内涵。

“如何为一个面积扩大了一倍多的新浦东打造一个全新的战略?这个思考的结果,就是上海自贸区设想的雏形。”张湧说,2009年,因为南汇并入浦东而要考虑新浦东、新战略,时任浦东新区区委研究室副主任的他,开始参与研究外高桥保税区如何向自贸区转型升级的战略性课题。

上海浦东环球金融中心和金茂大厦

上海浦东环球金融中心和金茂大厦

这是2008年8月28日拍摄的上海浦东环球金融中心和金茂大厦。新华社发

南汇区并入浦东之后,让上海曾经割裂管理的三大综合保税区——外高桥保税区、浦东机场综合保税区、洋山保税港区拥有了同一个管理主体。因此,以这三个区块作为一个组合,就有了地理意义上28平方公里上海自贸区的雏形了。

值得注意的是,尽管同为特殊监管区域,但这几个区块的功能和政策又各有不同。其中,外高桥保税区发展得最早、最快、最好。

张湧记得,当时我国共有海关特殊监管区130多个,“但其中一半的量都是由外高桥保税区创造的”。在这片10平方公里的小小区块上,一年能够产生1000亿美元的进出口总额、1000多亿人民币包括关税在内的各类税收、1万多亿的贸易营收。若以亩产论英雄,外高桥保税区是当之无愧的单项冠军。

然而,外高桥保税区的高速发展是具有两面性的。“在光鲜的背后,外高桥保税区内的业态其实很落后,仍然是大量的集装箱堆场、集卡车往来,还有路面损毁、噪音投诉等问题存在。”张湧说。

当外高桥保税区的“量”已经触及天花板之时,要进一步继续发展的动力在哪?方向是哪?这就是自贸区课题要解决的问题。

见证变革

建立“负面清单” 法无禁止即可为

“自贸区的制度创新,不是简单地出一个政策或引进一个项目,而是要形成可复制、可推广的经验。”

从解决这一问题出发,自贸区的政策初步构想也就有了。

首先聚焦于贸易便利化和运输便利化,和与之相关的金融便利化,“这就已经超越了一般保税区的概念。”张湧说,更重要的是,将投资的自由化、资本项目的开放、人员往来自由这三件事情放进去,自贸区跟保税区相比就又有了非常大的提升。

“原来的保税区其实很简单,就是做贸易,等于就是物流。自贸区增加了资本投资的自由化,也就是说外资能不能自由地到自贸区来设立企业。这就是我们今天自贸区的开端,也由此诞生了我认为自贸区六年实践以来最重要的一件事。”张湧说。

这件事,就是针对外资的市场准入负面清单。


2010年4月13日,地处上海浦东地区的上海世博园灯光璀璨。新华社发

2013年9月29日,上海市政府发布上海自贸区外商投资准入特别管理措施(负面清单),共18大类。从此以后,“法无禁止即可为”。在这个清单之外的领域,外商投资项目核准将改为备案制(国务院规定对国内投资项目保留核准的除外),也就是将清单以外的巨大空间都交给市场主体来解决。

张湧认为,负面清单最重要的意义有两点。“第一是体现开放,过去我国主要是以正面清单的方式来管理外资的准入,负面清单准入是政府治理模式的大变化。第二是政府变得非常透明,哪些事情是不能做、哪些事情限制做,清清楚楚。”

“上海自贸区有别于保税区的最大特点就是投资领域的开放,这对整个中国的开放进程都起到了非常重要的推动作用,其重要程度是达到了写进十八届三中全会《决定》中的水平。”张湧说。

负面清单制度的建立,也是自贸区作为中国制度创新试验田的证明,推动实现了外资准入从审批到备案历史性转变的全国性制度安排,实现了改革开放40多年来外资管理体制的重大变革,并已写入新出台的《外商投资法》。

“自贸区的制度创新,不是简单地出一个政策或引进一个项目,而是要形成可复制、可推广的经验。就好像我们要培植的苗木,它既可以在上海的土壤中长出来,以后放到四川的土壤中,同样能够长出来。”张湧说。

对话

一个无法回避的问题

企业、老百姓究竟从自贸区获得了什么?

从2013年9月29日上海自贸区诞生,直到今天12个自贸区林立成群,有一个问题是任何人都回避不了的,也是在第三方评估里一定会提到的问题——对企业和老百姓来说,自贸区到底带来了什么?也就是对于微观市场主体而言,在自贸区的获得感、体验度究竟如何?

事实上,2013年上海自贸区挂牌后的头几个月,前来注册的企业中外资比例非常小,更多的是国内中小民营企业。张湧说,针对注册的企业进行分析,发现有相当一部分企业并没有在实质性的运作,就只是注册而已。

针对这些问题,上海自贸区管委会采取的针对性措施是对标世界一流的营商环境。“中国第一个自贸区”固然具有品牌效应,但长远而言只有营商环境好企业才真正会来。所谓的好的营商环境,就是加大开放度和降低制度性交易成本。

例如在上海自贸区,因为有了自由贸易账户体系,所以允许自贸区内的企业市场主体能够凭借自身净资产的实力,直接向海外进行融资。这在过去几乎只有央企才有资格做,而在上海自贸区各种所有制的市场主体都有这个资格去做。

而随着营商环境改善、越来越多的外企在自贸区活跃,带来了很多新的业态,老百姓的体验度也就随之改善了。“过去的上海市民很少能够吃到活的帝王蟹,随着自贸区建设便利化措施,进口水产品的检验监管速度大大提升,老百姓想吃活的帝王蟹就不再是难事了。这些都是自贸区给老百姓带来的便利。”张湧说。

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