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两度修改条例 债务隐忧 谁该为收费公路买单?

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发表于 2019-1-19 11:13:09 | 显示全部楼层 |阅读模式

两度修改条例、债务隐忧 谁该为收费公路买单?



两度修改条例 债务隐忧 谁该为收费公路买单?

两度修改条例 债务隐忧 谁该为收费公路买单?

    公路资料图。中新社记者 韦亮 摄

  谁该为收费公路买单?

  本文首发于总第885期《中国新闻周刊》记者/贺斌

  经过为期一个月公开征求意见,《收费公路管理条例(修订草案)》能否顺利通过,似乎成为最大的悬念。

  早在三年前,该条例就已公开征求过意见,却迟迟未能出台,在业内普遍自认为已达成共识的“使用者付费”,是否能得到社会的认可还尚未可知。对老百姓来说,公路出行的成本是增加还是降低,更是需要精打细算的过程。

  但可以预见的是,一直被引以为傲的、30年来高速发展的中国公路建设规模,将会逐渐缩减,未来收费公路的建设门槛将会越来越高,审批也会越来越难,而收费期限或会不断延长。

  在资金困境和总体规划的博弈中,政策制定者对民意的试探越发显得小心翼翼。

  两度修订

  现行的《收费公路管理条例》(简称《条例》)制定于2004年。近年来,随着国家财税体制、投融资体制等改革深入推进,原有的“贷款修路、收费还贷”的融资模式已不再适用,无论是建设还是养护,都面临着巨大的资金压力。

  交通运输部在此次修订草案起草说明里提出,随着这些年公路建设的高速发展,收费标准却数十年未变,导致收入与成本倒挂,收支缺口呈逐年扩大趋势,累积债务余额也逐年扩大。此外现行《条例》有关管理制度不适应路网治理体系和治理能力现代化的新要求。

  2015年,借新预算法正式实施的契机,交通运输部曾组织开展对《条例》全面修订工作,并形成送审稿报送国务院。然而,出于种种原因,新修订的条例一直没有出台。

  “《条例》的修订是行业内的大事件,希望能形成一个相对完善的制度,通过修订实现收费公路质量和效率的提高,成本和通行费的降低,而且收费公路关系民生,因此中央对于条例的出台十分慎重。”参与了两次草案修订工作的中国公路学会发展中心主任徐丽向《中国新闻周刊》表示,这几年外部环境不断变化,交通运输部一直为政策的研究做准备,不断对条例进行微调和完善。

  与2015年的“单打独斗”不同,此次公开征求意见,除了《收费公路管理条例》修订草案,还包括《公路法修正案(草案)》和新起草的《农村公路条例(征求意见稿)》,共同组成一套较为完善的制度体系。

  其中,《公路法修正案(草案)》提出“两个公路体系”的理念,即未来公路发展坚持以非收费公路为主,适当发展收费公路。而这一理念的最终目标是采取“收税”与“收费”并行的方式,兼顾和保障不同用路群体的权益,向公众提供可自由选择的差异化公路通行服务。

  根据此次修订的《收费公路管理条例》,今后,占公路总里程97%左右的非收费公路是主体,实现全国范围的通达,由一般公共预算保障其建设、养护、管理及改扩建等资金需求,资金主要来源于燃油税和车辆购置税。占公路总里程3%左右的以高速公路为主的收费公路是补充,采取收取车辆通行费的方式,向公众提供高效率、高水平通行服务。

  尽管在交通运输部网站上,对2015年的公开征求意见结果并未公开,但比较两次公开征求的修订草案,依然可以看出一些变化和争议点。

  在2015年的修订草案中,将新建收费公路的门槛设置在二级路以上,规定新建二级路以下(含二级路)不得收费,逐步过渡到只有高速公路收费这一最终目标。而此次修订的草案直接在门槛设置上一步到位,新建收费公路只能是高速公路,新建一级路、二级路和桥梁隧道都不得收费。

  对此,徐丽解释说,高速公路是封闭式道路,收费成本相对较低,未来的趋势也是不鼓励开放式设站的一级公路、二级公路设收费站,而且普通公路具有公共服务特性,应该由公共财政来负担。

  由此也带来新的问题,在一些财政相对薄弱的偏远地区,可能一级公路、二级公路就能满足出行需求,如果建成高速路,很难收回投资,不建高速则没有充足的财政资金满足养护需求。

  而在此次条例的修订草案中,又有另外一条规定堵住了这种可能,即“车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费高速公路”。俗话说,“要想富先修路”,阻断了修路梦想的财政薄弱地区,缺少了公路交通这一经济发展的重要条件,是否会形成新的马太效应?

  徐丽认为,中国公路建设经过三十多年的发展,目前,一些经济较不发达的西部地区,已经建成较为完善的高速公路网,“目前西部地区的问题不是路建得不够,而是缺乏养护成本,一些一级路、二级路因为没钱养护,都变得很差了。因此,在财力许可范围内,只有控制公路的建设规模,才能避免增加新的债务风险。”

  徐丽表示,目前业内对于此次修订的草案,使用者付费和严控债务风险这些大的方向已经达成一致,只是在具体方法和技术上有所讨论,比如收费公路的运营管理具体由企业和社会承担,政府进行监管,还是由政府机构进行运营管理?政府还贷收费公路和经营性收费公路是否都交由政府统一管理?审批新建高速公路时,如何判断债务规模?使用者付费该不该有期限等。

  按照此次修订内容,将建立偿债期(经营期)收费和养护期收费“两期收费”制度,合理确定收费标准、偿债期限和经营期限。

  这也就意味着,高速公路收费,将会一直持续下去。


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