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缅甸政治经济改革现隐忧改革需要注入新血液

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发表于 2018-5-19 15:20:55 | 显示全部楼层 |阅读模式
冯嘉诚:缅甸政经改革现隐忧

廷觉辞职一例暴露了全民盟领导层已步入暮年的事实,无论是71岁的廷觉、72岁的翁山淑枝、66岁的温敏,都接近或超过缅甸人的预期寿命(66岁)。不过,全民盟的政治光环始终无法摆脱翁山淑枝一人,领导层也无迹象为“后翁山淑枝时代”铺路。

缅甸总统办公室在3月21日突然发表一帧无签署的声明,宣布总统廷觉(Htin Kyaw)希望“好好休息”(take a rest),因此决定辞职。廷觉身体抱恙的新闻流传已久,去年先后有消息确认他到访泰国及新加坡接受治疗,但执政党全国民主联盟(下称全民盟)屡次否认廷觉有任何辞职念头。不过,经历多次否认后,廷觉还是不能完成任期,提早退出舞台。

1962年的军事政变,使缅甸几乎自我封闭近半世纪。直到2011年拥有军方背景的前总统登盛(Thein Sein)发动政经改革后,缅甸开放的幅度才渐渐扩展。身任国家元首职务的廷觉此时退休,对刚起步的改革会产生什么影响?

根据缅甸2008年通过的新宪法,总统名义上是该国最高领导人,既是国家元首,也是行政机关首长,具有象征意义和实质权力。对于缅甸这种转型中的政经体制,失去行政首长的潜在破坏力可以十分巨大。

廷觉辞职的消息甫公开,政府及国会已经妥善执行继任人的安排事宜。一方面,总统办公室指示第一副总统敏瑞(Myint Swe)将以“署理总统”身份暂时代理总统职务。另一方面,也交代了新总统将于七个工作天内透过选举产生,向军方、民间及外资发出平稳过渡的信息,淡化总统辞任的影响。

同日下午,全民盟元老、下议院(或称人民院)议长温敏(Win Myint)宣布辞去议长职务,准备竞逐总统一职,替全民盟守住总统一席。温敏在3月23日已成功胜出下议院的总统候选人代表选举,当选副总统,符合争取总统职衔条件,并于3月28日总统选举中获得403票,顺利当选成为新总统。

温敏与廷觉二人同样是全民盟领袖翁山淑枝的心腹,同样是知识分子,同样曾在某个阶段遭受军政府整肃,在全民盟中具备一定声望。温敏多次参选国会选举,又与军方及其扶植的“联邦巩固与发展党”(下称巩发党)常常交锋,政治手腕远远超越廷觉。缅甸媒体《伊洛瓦底》(The Irrawaddy)预计,他领导的缅甸政府有机会比上届政府更“奋发有为”,对改革催生正面作用。

然而,原则归原则,现实归现实,一个全民盟总统在现实操控中主要受到两方面掣肘。在国安、边境、修宪问题上,国防军总司令敏昂莱(Min Aung Hlaing)在背后指点江山,基本上是缅甸社会共识。军队一切特权都是宪法赋予,运作上犹如一个独立个体,总统无法忽视其意见。一直有说法认为,登盛大刀阔斧执行改革,也全凭军方前领袖丹瑞(Than Shwe)幕后默许才能成事。巩发党的明日之星、下议院前院长瑞曼(Shwe Mann)之前被指与翁山淑枝走得太近,得罪了丹瑞和敏昂莱,最终不但被逐出党,更无法在2015年的国会大选中夺回议席。缅甸政府要处理棘手的种族冲突问题,又要劝使军方接纳修宪建议,只能好好与军方协调。

如果军方的约束源于制度问题,那全民盟党员的身份对廷觉和温敏亦构成额外的非体制约束。由于宪法禁止翁山淑枝参与总统选举,她本人在2015年大选期间已高调表示,自己将会“在总统之上”(above the president),负责制定改革方针、推动种族和解。因此,缅甸上下已经接受了第二个共识:“地位超然”的翁山淑枝只需要一个乖乖执行命令的“傀儡总统”。翁山淑枝在国内人气极高,就连军方近年都不欲随便冒犯,更何况是全民盟的党友?再者,翁山淑枝在全民盟党内向来是有名的“一言堂”,政策制订往往由上而下,党友难以提出相反意见,有时候甚至对这个民主图腾过分依赖。

缅甸政制的双重约束,限制了总统自主决策的空间,的确减少了总统易手所带来的冲击,确保政策的延续性。但是假如目前改革方向出现漏洞,又可以如何纠正?

改革须注入新鲜血液

全民盟强调市场化改革,但成效不甚乐观。政府在2016年推出12点经济改革方案,理念宏大却内容空洞,与商界领袖和一般中小企业的沟通欠缺,政府施政能力让外界起疑。根据世界银行统计所得,缅甸营商便利度排名从2014年至2016年连续升了15位;但全民盟执政后,排名却下跌四位,在东盟(即亚细安)之中仍然敬陪末席。有见及此,缅甸政府去年已邀请主张开放经济、登盛的经济顾问色昂(Set Aung)出任计划及财政部副部长,同时任命另一专才博博额(Bo Bo Nge)担任央行副行长,向外释出继续改革的信号。

然而,缅甸政府的决策最终负责人实际上是翁山淑枝,而她的首要目标是达成种族大和解(罗兴亚人不在此列),其他政策都只能让路。种族和解和经济发展当然不会构成必然的对立,不过,当色昂提倡“经济特区”作改革试点,背后难免牵涉复杂的土地资源重新配置,随时激化种族矛盾。若开邦(Rakhine)过去爆发严重的人道问题,造成罗兴亚人流亡异乡,个中与地区政府锐意收回土地,建立经济特区不无关系。另一边厢,全民盟不断推动种族和解,但背后涉及缅甸军方、各种族武装部队的利益板块,短期内顶多换来短暂、脆弱的停火协议,距离覆盖全国层面的“大和解”尚有一大段路。总统夹在“经济发展”和“种族和解”两大议题之间,只可居中协调,突破空间非常有限。

廷觉辞职一例暴露了全民盟领导层已步入暮年的事实,无论是71岁的廷觉、72岁的翁山淑枝、66岁的温敏,都接近或超过缅甸人的预期寿命(66岁)。不过,全民盟的政治光环始终无法摆脱翁山淑枝一人,领导层也无迹象为“后翁山淑枝时代”铺路。光环终有烧尽的一天,是翁山淑枝也好,是全民盟反抗军政府暴行的故事也好,全民盟如果不愿意踏出制度化的一步,缅甸改革面对的阴霾只会白白增加。

文/冯嘉诚
来自/联合早报
(作者是日本早稻田大学东盟研究博士生、香港国际问题研究所东盟研究主任)
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