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高铁背后的秘密:中国奇迹为何成为美国难题

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发表于 2018-2-2 09:28:56 | 显示全部楼层 |阅读模式

高铁背后的秘密:中国奇迹为何成为美国难题

自从美国人讨论在佛罗里达州(Florida)修建一条高速铁路开始,围绕美国高铁计划的争论已经持续了近40年。高速铁路已经在欧洲和亚洲载着亿万乘客奔驰了几十年,但在美国这个世界上最发达的国家,修建高速铁路的计划仍然像是个遥不可及的梦想。

1月19日,美国石英财经网(Quartz)报道了加利福尼亚州(State of California,简称加州)高铁建设项目的最新进展——或者称为“新的挫折”更为恰当。报道称,不断增加的预算使这一项目再次成为选民和政客争执的焦点,而与此同时,中国的高铁建设却在高歌猛进。

中国高铁运营里程已达2.5万公里,最高时速超过400公里,而美国加州仍在围绕项目预算争议不休(图源:VCG)
2008年,美国加州经过12年的筹备、两次推迟投票,以及一次投票失败之后,终于凭借53%的微弱优势通过了高铁项目经费计划。而那时,中国第一条拥有自主知识产权的高速铁路——北京至天津城际高速铁路也正好通车运行。这条新建成的铁路全长120公里(1公里约合0.621英里,下同),最高时速为350公里,在当时是一个了不起的工程。

如今10年过去了,中国高铁运营里程一路延伸,已经达到2.5万公里;而最高时速也提升到了400公里以上;并且在诸多方面——包括数量和质量——都领先于其他国家。但回看美国,加州的选民和政客还在为不断增长的项目预算吵得不可开交,原计划800英里的高铁路网仍然遥不可期。

是什么因素拖延了美国高铁建设的步伐?为什么计划早在中国之先,而落实却远远滞后于中国?当我们尝试深入思考这个问题时,发现答案比人们通常理解的更为复杂,它揭示的一些深层次逻辑已经超越了高铁这一技术或产业问题的范畴。

美国高铁为何发展缓慢?

通常认为,加州高铁项目陷入困顿最直接的原因是资金不足。这是显而易见的,但又似乎并不那么单纯,因为它至少包含了两个层面的问题。

一是项目融资困难,导致总投入资金不足。美国虽然是世界上最不缺钱的国家,但从联邦政府到州政府时常为启动巨大项目而捉襟见肘。尽管高铁项目本身可以改善交通,有望促进地方经济增长,但政府能够给予的资金支持仍然有限。奥巴马(Michelle LaVaughn Obama)时期算是比较慷慨的,共投放130亿美元建设高铁,但这根本不够兴建加州高铁路线的1/4,何况其他31个州的高铁路段?

之后各州政府只能自己想办法筹措资金。且不说巨大的空缺难以填补,向纳税人要钱建高铁这事本身就是个麻烦。共和党一向反对这样做,认为此举“有碍公平”,因为有些人——比如多数支持共和党的富人根本不需要乘坐高铁。另外,高铁建成后能否盈利也需要多方论证,投资者在决定要不要投钱时,优先考虑的是回报问题。这就导致各州为了兴建高铁惹出的麻烦不少,但收效甚微。

二是项目一再拖延,使成本越来越高,从而加剧了资金不足的问题。高铁建设涉及路线选址、土地征收、沿途设站、环境冲击评估以及财务规划等诸多议题,州政府必须与各利益团体协调与沟通,本身已是耗时费力。而在美国的分权体制下,地方政府、居民、环境组织都有很大话语权,这就意味着无休止的法律和政治纠纷。

以加州高铁项目为例,2008年该项目获准通过时,预计花费为400亿美元,但此后节节攀升,项目也一度因此搁置。2016年,州政府对造价费用进行新一轮评估,已高达640亿美元。而据《洛杉矶时报》(Los Angeles Times)最新报道估计,未来还可能增加。

该项目主要咨询公司负责人罗伊•希尔(Roy Hill)举例说,仅加利福尼亚“中央山谷”(Central Valley)段119英里的铁轨花费就需106亿美元,较之前的估算增加了28亿美元,而前一次预算数据是在最初60亿美元基础上调整的。

希尔认为,比预算一直增长更糟糕的是,随着项目拖延日久,公众对其建成的信心也在消减。如今,项目不仅遭遇经济利益相关方如石油公司、航空公司的抵制,还遭遇了不少普通民众的抵制。

加州和佛罗里达州是获得联邦高铁拨款最多的州,但2010年茶党(Tea party)成员里克•斯科特(Rick Scott)当选佛罗里达州州长后,这位保守派人士立即否决了该州坦帕—奥兰多—迈阿密(Tampa-Orlando-Miami)的高铁建设计划,并把24亿美元拨款退回华盛顿。

同一时期,加州帕洛阿尔托市(Palo Alto)市政委员会官员曾通过了一项针对加州高速铁路局的“不信任”决议。其反对意见主要包括:财务开支方面的担忧、商业计划的不周、资产价值缩水、交通堵塞加剧以及噪音和震动问题。该委员会直言不讳地指出:“高铁对我们几乎没有任何好处。”

之后几年州政府通过各种方式加强回应和沟通,向民众宣传高铁建设的意义,终于使这一状况有所改善。加州公共政策研究所2016年5月发布的一项民调显示,63%的加州居民认为高铁对于“未来生活质量和经济活力十分重要”。

今年1月17日,加州运输署新任长官布莱恩•凯利(Brian Kelly)在接受采访时重申自己的承诺,表示“高铁对于国家未来的运输和经济需求仍然至关重要”。但所有人都明白,仅有信心是不够的,毫无疑问,整个项目的前路仍然布满荆棘。

中美国情的深层差异

高铁计划原本是美国刺激经济的一大宏图,如今却陷入停滞不前的困境。对此有分析认为,美国城际交通系统需要联邦政府的积极参与,如果没有在政治上达成国家发展目标和重点投资的共识,高铁在今后的几十年内仍将是一个幻想。

而事实上,类似于高铁这样的基础设施建设困境在美国处处可见。比如作为世界金融中心的纽约,其居民就长期忍受陈旧低效的大众运输系统。往返于纽约和新泽西州(New Jersey)的繁忙通道,从1957年林肯隧道第三期扩建竣工后,就再没有启动过大的建设项目。半个世纪过去了,政府没有兴建任何新的通道来疏解横渡哈得逊河的巨大交通流量。年复一年,每天拥堵在林肯隧道(以及更老旧的荷兰隧道)入口前的车阵愈排愈长,经常使曼哈顿岛西区的交通瘫痪。

而其原因也与高铁建设中暴露的问题高度相似:一方面,纽约和新泽西的财政捉襟见肘,连维修现有的桥梁与隧道都力有未逮,更无能力启动新的建设。另一方面,共和党人出于意识形态的考虑,即使在联邦政府愿意部分补助的条件下,也采取非理性态度抵制任何交通建设计划。

台湾中央研究院政治学所特聘研究员朱云汉曾在一篇文章中指出:美国政治体制的分权与制衡设计,让特殊利益团体或坚持偏执意识形态立场的群体总是可以在决策过程的某个环节找到切入点,然后想办法偷偷塞入自己的“私货”;如果得不到自己想要的结果,就千方百计让新的政策或法案胎死腹中。

而这类情况在中国发展高铁的过程中似乎很少存在。高铁项目在中国很多时候被视为一项国家工程,由中央政府部门统一审批,由国有企业牵头实施,地方政府和企业积极配合,体现了中央集中领导的优势。在建设过程中,由各级政府及管理机构组成行政链,由相关产业链的垂直和水平联系的企业组成生产链,由相关的高校和科研机构组成技术与科学链。三个链条同步、高效运作,在主体和职能上交叉重叠形成双边或三边混成组织,建构起中国高铁网络化创新及管理系统。

这不禁让人想到去年11月美国《时代周刊》(Time)题为“中国赢了”(China won)的封面报道。政治风险研究专家布雷默(Ian Bremmer)在文章中写道,与二战结束后主导国际体系的美国模式相比,“今天中国的政治和经济体制的配备更完善(better equipped),甚至更可持续”;此时,“中国,而非美国,是全球经济中最强大的角色”。

布雷默的说法在中美两国发展高铁的过程中得到了充分体现。中国政府能够迅速集中资源,对特定发展目标予以大量投入,在技术变革的速度和规模无比重要的时代,这一特征具有明显竞争优势。而在解决同样的问题上,美国政府及其倡导的代议民主制和自由市场资本主义并不具有明显的竞争力。

当然,我们在做以上比较时,并没有忽视中国在政治与法治方面存在的局限与可能面临的风险,也没有说高铁建设的模式可以无往不利。但正如布雷默在他文章的结语中所写的:“如果你必须为一个国家押注,想选择一个如今处在最有利的位置来对伙伴与对手扩张其影响力的国家,那么美国大概不是你明智的选择,聪明的赌注或许是投向中国。”

尹川
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